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2018-11-13 04:09 来源:凤凰网

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督促程序价值探析与路径完善——从基层法院司法实践出发

2018-11-13? ?


支付令,是人民法院依照《民事诉讼法》规定的督促程序,根据债权人的申请,向债务人发出的限期履行给付金钱或有价证券的法律文书。2018-11-13,我国《民事诉讼法》首次引入了督促程序,随后历经相关法律法规及司法解释的颁布施行或多次修正,目前督促程序已在我国司法实践中走过了二十六年。该略式程序设立之初的目的,是为了适应改革开放和发展社会主义商品经济的需要,迅速、经济地解决民事纠纷。但在二十六年的司法实践中,督促程序并未发挥出其应有的作用,适用率和生效率极为低下。

近年来,随着经济社会的快速发展,大量社会纠纷以案件形式涌入法院,案多人少矛盾日趋激烈。根据最高人民法院工作报告,全国各级人民法院全年共审结一审民事案件的数量在2004年为433.2万余件,在2016年已达到673.8万件,呈爆炸式增长。以笔者所在某基层人民法院为例,近三年以来,审理案件年均收、结案数2.3万件左右,审判员人均结案数260件左右,一线审判员人均结案数达500件以上。为有效缓解办案压力,笔者所在法院积极探索多元化纠纷解决方式,因地制宜、探索创新,扩大支付令的适用范围,促进案件繁简分流,过滤了大量无争议案件,取得良好效果。基于此,本文总结督促程序的实践运用经验,并对完善该程序提出了进一步的构想。

一、制度结构与优势

(一)程序设计的日臻完善

1.首次引入督促程序。2018-11-13,《中华人民共和国民事诉讼法》公布施行,首次引入督促程序,并将其单独设立为第二编审判程序第十七章,共四条分别对支付令的申请、支付令的受理、人民法院的审理、支付令的异议及失效的处理进行规定。

2.树立基本架构。2018-11-13,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》经讨论通过。在第132至第133条、第215条至第225条等条款对督促程序进行规定,除在1991年民诉法的基础上作了进一步的细化之外,还借鉴了一年多以来的审判实践经验,首次对支付令及其终结裁定书的文书制作、支付令的送达、支付令的诉讼费用等作了规定,以便于各级人民法院在审判工作中进行适用。

3.完善制度体系。2018-11-13,最高人民法院发布施行了《关于适用督促程序若干问题的规定》,该规定主要解答和阐述了督促程序在司法实践中存在的问题。2018-11-13、2018-11-13,《民事诉讼法》先后两次进行修正,引入了人民法院依职权主动转入督促程序、债务人异议权、与诉讼程序的衔接等重要内容。至此,我国督促程序已形成较为完善的制度体系。

4.出台助推意见。近年来,最高人民法院多次出台各类文件推动督促程序的实践运用。2016年6月、9月,先后发布了《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》、《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》。文件指出,各级人民法院应积极通过督促程序等程序实行繁简分流,加强调解与督促程序的衔接,发挥督促程序等程序快速审判的优势,实现简案快审、繁案精审。

(二)督促程序的特点与优势

1.促进案件繁简分流。督促程序作为多元化纠纷解决机制中的一元,也承担着提高司法效率、优化司法资源、减少当事人诉讼成本的重要使命。在“案多人少”办案压力下,适用督促这一快速审判程序,有助于实现审判资源优化配置,过滤部分无争议事实,减少当事人之间对抗,缓解法院办案压力。

2.有效缩短办案周期。支付令案件多为事实比较清楚、权利义务关系相对简单的案件。此类案件如选择适用简易程序,一般需经起诉、调解、庭审、一审判决、上诉、二审等多个环节方能形成最终的生效裁判文书,诉讼周期较长;如适用督促程序,则只需经申请、送达、异议期三个主要步骤,诉讼环节大大减少。笔者所在某基层人民法院是省内有名的办案大户,以该院为例,2014-2016年民商事案件一审平均审理天数为57-87天,而支付令案件如无异议,一般则只需要23-30天,两相对比,明显体现出督促程序简单、便捷的特性。

3.贯彻便民司法原则。债权人申请支付令的,只需要依据债权凭证和双方当事人身份信息,按照法院提供的样式简单填写申请书进行立案。立案以后,法院将制作支付令、送达给被申请人,申请人只需要等待法院通知异议期间被申请人有无提交有效的书面异议即可,申请人无需再做庭审准备等工作。即便程序终结,法院也可以依法主动将督促程序与诉讼程序有效对接,避免当事人多次往返法院造成诉累。

二、实践困境与成因

(一)督促程序的司法实践困境

如前文所述,我国民事一审案件收案数逐年呈现爆炸式增长趋势,而与此相对应的是,督促程序案件收案数的急剧下降。根据2004-2009年版《中国法律年鉴》司法统计数据显示,2004年我国督促程序收案为15.08万件,而到2008年仅仅为6.01万件,收案数量呈跳水式下降,占民事一审案件收案数的比例也从2004年的3.48%降到1.12%。同时,督促程序的实用效果也并不理想,解决纠纷的成效低下。2004-2008年,我国支付令的生效比例维持在12%-17%之间,远低于德国法院同期的87%-91%,适用督促程序不仅不能为当事人带来便利,反而造成程序累赘。此后,督促程序的适用规模不断缩小,各类权威文献大多不再对督促程序的相关数据进行统计。

近几年,以深化案件多元化纠纷解决机制为指向,以加强案件繁简分流为实际需求,督促程序的适用条件逐渐成熟、程序优势愈加突出,各级人民法院适用督促程序的数量逐渐回升。在中国裁判文书网,以“案件类型:民事案件”、“三级案由:督促程序案件”为检索条件,按裁判年份筛选2014年共7545件、2015年6872年、2016年21029件,2017年截至11月末已超过21000件。

2014年至2016年,笔者所在基层法院某派出法庭对督促程序的尝试效果明显,共收案1559件、结案1557件、准予申请1307件,生效率达83.94%。2017年上半年,在推行“三大机制”加大诉前调解力度的背景下,法庭调整支付令收案范围,对调解不成的案件分流引入督促程序,上半年共收案209件、结案180件,其中准予申请123件,生效率为68.33%。

(二)司法实践困境的原因分析

1.选择适用的缺乏。督促程序作为审判程序中相对独立的一个程序,适用的纠纷类型为“债权人请求债务人给付金钱、有价证券”,其本身不具有与公示催告程序类似的独特性,而与普通的一审民事案件相重叠。在当前督促程序司法实践境况萧条的背景下,无论是仅有日常法律常识的民事案件当事人,还是经过专业法律训练的律师,往往不会有主动适用督促程序的认知意识。对于当事人来说,其拘泥于电影、电视的观看经验,想当然地认为到法院就是要开庭,无从得知法院具有不需要开庭、也不需要协商的督促程序。对于律师来说,督促程序较为冷门生僻,即使主动要求适用、部分法院也会以不认可而要求转立简易程序。对于法院立案人员来说,如主动引导当事人适用支付令,则需要详细介绍支付令特点并要求当事人重新填写支付令申请书,在立案量巨大的现实压力下,立案效率极易降低。

2.质效考核的掣肘。调撤率作为法院的质效考核项目之一,同样也是考量每个法官办案能力的一项重要标准。由于督促程序不适用调解方式结案,在案件总数相同的情况下,适用支付令程序的数量越多,案件调解率越低。另外,由于督促程序案件在审理中更为简易、快捷,法院在质效考核中存在以繁案、简案、支付令案件排序的情况,将支付令案件的得分数作降低处理。审判质效评估数据的不利影响,使得法官排斥督促程序的适用。

3.送达不能的制约。根据《民事诉讼法》及司法解释相关规定,支付令应在自受理之日起15日内直接向债务人发出,自发出之日起三十日内无法送达的则自行失效。支付令的送达标准又较其他程序更高,以直接送达为原则,同时适用留置送达、委托送达等方式,但最终结果必须是被申请人本人收到支付令,留置送达如同住成年家属拒收则不能采用。实践中,大量具有金钱或有价证券给付义务的金融借款合同纠纷、信用卡纠纷,因债务人下落不明而无法直接送达,其中既有金融机构审查不严导致身份信息失实的原因,也有法院过分依赖传统送达方式、未能适用电子送达新方式导致“送达难”的原因。

三、完善对策与建议

1.加强推广宣传。(1)通过微信、微博、展板等载体,借力多平台、多渠道推广宣传,对督促程序进行普及,让更多的群众了解该程序的优点,增强债权人选择该程序的意识。(2)强化立案人员立案指导本领,对适合选立督促程序的案件,由立案人员在审查后优先引导、告知当事人支付令的特点与优势,经当事人同意,指导其书写简易的支付令申请书,并合理调整诉讼请求,提高支付令的生效率。

2.简化立案手续。一般来说,当事人前往法院立案,都具备书写起诉状的基本意识和能力,即使未提前准备好起诉状,也可以在导诉人员的指导下完成书写起诉状的事宜。由于督促程序的受案范围为给付金钱、有价证券,属于其他一般民事程序的受案范围之内,其支付令申请书的内容也基本与起诉状一致。我们建议,立案人员在收案之前暂不区分支付令申请书与起诉状的格式要求,对督促程序、简易程序等一般民商事程序一律预收起诉状,当场审查后认为适合选用督促程序、当事人也同意的,由当事人填写简单的格式申请书。格式申请书的主要内容为当事人姓名、要求被申请人支付的金钱或者有价证券的种类和数额(选择、填空),对其他与诉状一致的如当事人具体信息、事实和理由等一律省略、仅写明某某内容详见起诉状,末端印制支付令的相应须知,并由申请人签字或盖章。

3.提高送达效率。探索对督促程序案件采取直接送达为主,留置送达、录音送达、电子送达等方式为辅的送达模式。制作支付令被申请人负面清单。定期梳理公告送达的、提出异议较多的被申请人并制成清单,在立案选用督促程序前对该部分被申请人作排斥处理,避免因后期送达不能造成的程序终结。在送达过程中,提示被申请人支付令的运行特点、异议权的行使以及虚假提出异议应承担的法律后果。

4.严格“异议”审查。在督促程序出台之初,因当时的《民事诉讼法》规定债务人一经提出书面异议,人民法院在收到后即应当裁定终结程序,故债务人异议权的滥用问题突出。后历经多次出台相关意见及规定,现行《民事诉讼法》及相关司法解释吸收督促程序适用经验,有针对性地对这一突出问题作出了规定。笔者所在基层法院要求债务人提出异议必须以书面形式,对债务本身没有异议,只是提出缺乏清偿能力、延缓债务清偿期限、变更债务清偿方式等异议的,不影响支付令的效力。避免债务人滥用异议权,以达到拖延诉讼的目的。

四、实践探索与方案

(一)司法改革背景下,审判团队如何高效运行督促程序?

当前,随着司法改革的不断深化,全国各地法院纷纷组建起以员额法官为中心,以流畅运行、规范管理和高效工作为目标的审判团队。我们以1个员额法官+1个法官助理+1个书记员的审判团队为例,建议在运行督促程序时,细化团队成员间的分工,以流水线形式推动督促程序高效运行。

1.法官助理审查材料并草拟文书。审判团队在收到支付令之后,经法官助理审查,认为债权人的支付令申请材料不完备的,则可以通知债权人限期补正,尽量加快流转速度;认为基本符合支付令受理条件且不存在驳回申请的情形的,则要求申请人在三日内提交债权凭证原件。基于支付令文书无需进行事实认定和法官论理的特点,此时法官助理可以先行制作支付令,待收到债权凭证原件,经审查如果债权债务明确、合法的,交与员额法院进行审核签发,再尽快送达被申请人。支付令异议期期间,如被申请人提出书面异议,经审查异议不成立的,法官助理草拟驳回异议裁定书;经审查异议成立的,法官助理草拟督促程序终结裁定书。异议期届满,被申请人未提出书面异议或异议被驳回的,支付令生效,法官助理联系申请人可当即领取支付令,如被申请人未履行支付义务的,申请人可以凭支付令直接向人民法院申请执行。在督促程序运行中,根据员额法官的指导下办理相应审判事务,承担最主要的工作任务。

2.员额法官后续审核并签发。法官主要进行审核指导工作,在收到案卷后,指导法官助理对债权人的证据进行审查,并对法官助理草拟的支付令、终结裁定书进行审核签发。员额法官在督促程序中承担中心位置,依法独立行使审判权。

3.书记员的事务性工作。对生效的支付令案件,由书记员进行归档报结;对未能生效的支付令案件,书记员首先对督促程序案号下的材料进行归档整理,单独整理成卷,并及时复印包括起诉状、身份信息、证据、支付令及终结裁定书在内的各项诉讼材料,整理后移交立案人员尽快转立诉讼程序,立案后由原审判团队继续承办。书记员在督促程序的运行中,配合员额法官和书记员承担起各项事务性工作。

(二)移植支付令调解程序,构建支付令听证程序。

1.支付令调解程序。支付令在送达被申请后,被申请人提出的口头异议或无效的书面异议通常是缺乏清偿能力、延缓债务清偿期限、变更债务清偿方式等,被申请人具有偿还的意愿但不具有及时偿还的能力。此时,引入人民调解组织或法官助理进行调解,一方面不影响债权人的支付令生效,另一方面又能够减轻债务人压力,尽量避免在执行过程出现的冲突。调解成功的,可以参照执行和解协议为模板,由人民法院引导被申请人撤回异议并签订支付令履行协议,载明:如被申请人按照支付令履行协议切实履行的,申请人自愿对支付令中载明的其他应由被申请人承担的余额予以放弃;如不能切实履行的,则申请人可以按生效支付令确认的履行内容申请强制执行。得以减少驳回异议、裁定终结并启动诉讼程序所带来的司法资源浪费,并最大程度地发挥多元化纠纷解决机制的功能。

2.支付令听证程序。对需要限期补正材料的或被申请人提出异议的支付令案件,法院可以进入听证程序,重点对举质证内容详细记录,听证后以听证成果为基础,列举证据和事实并预判可能的裁判结果,再着重调解、尽可能促成其达成履行和解协议;如仍调解不成,也可在以后审理程序中出示该听证笔录,作为双方举质证内容的基础。

3.支付令的前后程序衔接。(1)与诉前调解程序的衔接。对调解不成的民商事案件实行繁简分流,对其中的债权人请求债务人给付金钱、有价证券的纠纷,积极引导当事人将案件转入督促程序,人民法院依法发出支付令。债务人未在法定期限内提出书面异议且逾期不履行支付令的,人民法院可以根据债权人的申请强制执行。(2)与后续起诉程序的衔接。《民事诉讼法》及相关解释规定,支付令失效后,转入诉讼程序,但申请支付令的一方当事人自收到终结督促程序裁定之日起七日内向受理申请的人民法院表明不同意提起诉讼的除外。我们认为,支付令是否转入诉讼程序是债权人的权利,宜将该权利从消极转为积极,即由当事人要求后转入诉讼程序。在督促程序立案,立案人员应征询申请人支付令不成功时是否自动转入诉讼程序;若申请人要求不立即转入诉讼程序的,则由人民法院提供格式统一的承诺书模板,申请人签字予以确认。支付令失效后,原审判团队将整理好后的起诉材料交由立案人员进行诉讼案件登记立案,立案后交由原审判团队继续审理,对已经了解的案情事实不必再重新调查,以免浪费司法资源之嫌,同时也加快了案件流转。

 

 

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